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宁波市海曙区人民法院2018年行政案件司法审查情况报告
发布日期: 2019-08-20 访问次数: 字号:[ ]



宁波市海曙区人民法院

2018年行政案件司法审查情况报告

 

为有效预防化解行政争议,促进依法行政,海曙法院充分发挥行政审判职能作用,依法保护行政相对人的合法权益,监督行政机关依法行政。海曙法院针对2018年受理的行政诉讼、非诉执行案件进行了梳理,对案件中暴露出的问题提出了改进建议,现将有关情况报告如下:

一、司法审查的基本情况

本院共受理各类行政案件1013件,其中行政诉讼案件154件、行政赔偿案件9件、司法赔偿案件1件、司法救助案件59件,行政审查案件753件,非诉执行案件37件。结案共计978件,其中行政诉讼案件111件、行政赔偿案件12件、司法赔偿案件1件、司法救助案件59件,行政审查案件753件、非诉执行案件42件,结案率为96.5%。行政诉讼、行政审查和非诉执行案件的收结案都保持了较高的增长。对受理的行政审查案件,全部准予执行,其中涉及国土行政处罚的非诉执行705件,占行政非诉审查案件总数的93.6%,均采用“裁执分离”。其他非诉类案件为环保局21件、市场监管局13件、农林水利局6件、卫计局5件、旧村改造办3件。

 

回顾本院全年司法审查情况,呈现了以下特点:

(一)诉讼立案激增

2015年行政诉讼法修改之后,行政诉讼案件立案梳理从2014年的58件,翻倍增长为2015年119件,2016年131件。2017年回落到118件之后,2018年再次激增至154件。主要原因在于当事人诉求的多元化趋势愈加明显,请求解决的纠纷从土地房屋征收、环境资源保护到市场监督管理、社会综合治理等,法院在不断满足人民群众的多元化司法需求的同时,也存在着案多人少,司法资源不足等短板。近年来海曙区从单一的中心城区逐渐转变为城乡结合、乡镇一体的大区,法院的管辖区域也随之增大,诉讼立案总体攀升。

 

从立案的情况来看,来自海曙本区的案件为65件,鄞州60件,象山1件,北仑1件,慈溪18件,奉化5件,镇海4件。异地交叉管辖案件数量占立案总数的57.8%。

 

(二)群众诉求多样化

从涉案领域分布看,本院立案的诉讼类案件涉及了信息公开23件、行政登记18件、行政复议18件、行政确认13件、行政处罚12件、不履行法定职责12件、行政强制10件、行政协议类6件、行政许可5件、行政补偿1件、其他类36件。从案件所涉及行政机关来看,公安机关、不动产登记部门、乡镇街道、人社部门、工商部门是行政诉讼中的主要应诉机关。主要原因为公安、城建、社会保障、工商等均为涉及面广、矛盾较为激烈的领域。同时也注意到教育部门在2018年成为被告,新增了5起诉讼,部分案件为小学招生工作引发的争议,此类案件较为敏感,牵涉学区选择、适龄学生就读问题,处置不当容易引发社会关注。

 

(三)败诉率有所下降

全年经审理判决行政机关败诉12件,败诉率为10.8%,与2017年的16.7%相比有所下降。败诉案件中海曙区4件,另外8件为异地交叉管辖案件,市级机关1件,慈溪4件,鄞州2件,奉化1件。经法院协调后,当事人与行政机关达成和解后撤诉32件,撤诉率为28.8%,保持了较好的争议解决水平。但在以调解撤诉方式结案的案件中,有不少案件系行政机关做出的行政行为有可能败诉或存在瑕疵。因此,行政机关在依法行政方面依然存在着问题。

二、行政审判主要工作

(一)支持重点工程推进

1.走访拆迁工作现场。对我区旧村改造和三改一拆遗留问题,主动走访区旧村办、相关街道,了解工作进展和可能涉诉的案件情况,提供法律解答和咨询。同时,为保障拆迁活动合法有序进行,对我区中山西路改造工程拆迁现场,本院派员现场监督。

2.参加区政府有关征收、拆迁清零工作会议。受邀参加区政府有关征收、拆迁清零工作会议,对我区征收、拆迁工作中出现的问题进行法律指导,搭建法治政府平台,建立协调、积极的良性工作关系,帮助行政机关提高法律意识。

3.执结栎社机场三期扩建工程的非诉执行申请。负责机场项目拆迁的海曙区旧村改造办公室向本院申请三起行政协议的强制执行。总共立案3件,全额执结完毕3件,执行款到位47万余元,并对1起案件的被执行人采取司法拘留和罚款1万元的处罚。法院强力措施获得行政机关高度好评,有力保障了机场拆迁的后续工作顺畅进行。

(二)解决政府工作难题

1. 参与汽车城地块招拍工作。由分管领导带队参与区政府召集的汽车城地块招拍工作协调会,具体指导各项法律文书的起草。

2. 指导区公租房租金难题破解。我区部分公租房的承租人连续6个月未按时缴纳租金,同时经工作人员多次提醒后仍拒不缴纳租金,上述情况共涉及欠租户139户。为此,区住建部门邀请本院参与解决此类难题。根据本院法律意见,区住建部门向部分欠租户发出催缴租金的行政处理决定书,而承租人也按要求缴纳了所欠租金,该项工作取得成效。

3.成立联络工作室。为共同做好环境保护工作,促进生态文明建设,完善资源环境司法保护机制,本院与区环保部门联合建立了“环境执法与司法协调联动办公室”。及时交流通报各自执法领域内的新情况、新问题,建立联席会议制度,建立健全涉环保案件宣传发布机制,向宁波市中级人民法院报送重大典型案例,提升公众环保意识,强化环保违法惩戒威慑。该联络室的成立,大大支持了我区环保部门行使环境保护与生态修复的职责。

4.稳妥推进国土积案清理。不定期与国土部门召开协调会、做好国土非诉案件协调对接工作,保障国土非诉积案清理工作顺利推进。全年完成国土非诉案件705件的立案和审查,全部采用裁执分离方式,同时对于材料不够齐全的部分案件,则通过立案前与行政机关沟通,退回补充,完备后再递交审查。节省了立案时间,同时降低了不准予执行的概率。

(三)多种形式互动

通过走访乡镇街道、出席联席会议、发送司法审查情况报告等方式,加强与行政机关的良性互动,不断优化行政审判外部司法环境,共同预防和化解行政争议。

1.积极发送司法审查报告。针对2017年度本院受理审结的行政诉讼和非诉行政执行案件的情况进行了综合分析,梳理归纳了交叉管辖中各行政机关在行政执法过程存在的主要问题及败诉原因,并结合行政审判工作实际,对新形势下如何促进依法行政提出了意见和建议。

2. 针对案件问题,发送司法建议两份。在审理原告金海波诉被告宁波市海曙区综合行政执法局、宁波市海曙区人民政府城建行政处罚及行政复议一案中,针对发现的行政处罚的关键程序不到位,案件事实未查清等问题,分别向涉案的行政机关发送了司法建议并获得反馈。

3.新增“行政首长独立发言”的庭审环节。针对行政机关出庭应诉负责人出庭不出声的现象,在庭审中设置出庭应诉负责人独立发言环节,并在原有的《行政机关负责人出庭应诉通知书》中明确告知可在“最后陈述”环节之前就原告诉讼请求、行政机关执法情况及协调化解案件等发表意见。行政机关出庭应诉负责人在庭审中发言,虽然并不是每个案件都能起到解决争议的最终效果,但是有助于提升行政机关在诉讼中的实质参与程度,引起行政机关负责人对行政诉讼的重视。

4. 推进行政机关负责人依法履行诉讼义务。创设“行政首长独立发言”环节,行政机关负责人出庭95 人次,在庭审中独立发表意见11 人次。争取区委支持,建立了行政首长旁听行政诉讼案件庭审制度,组织全区乡镇街道、各部门一把手近40人到该院旁听行政诉讼案件。2018年出庭应诉率为86.44%,同比上升了三名,全市排名第二,出庭应诉工作受到市中院肯定。

三、行政执法中存在的主要问题

2018年本院审理的行政诉讼案件中有12件败诉案件,本区行政机关为4件,异地管辖8件,败诉率为10.8%,与2017年相比下降了近6个百分点。整体依法行政水平保持了较好的趋势。为了更好地引导和促进行政机关增强程序意识、证据意识,现将诉讼中发现的行政机关的主要行政执法问题和较为典型的案件分析如下:

(一)本区的行政诉讼案件

1.行政诉讼出现严重失误。有的行政机关在行政诉讼中未履行基本的举证责任。在诉讼中不履行举证答辩义务,在行政诉讼中非常罕见,反映了应诉行政机关在法律观念上的淡薄和责任意识的缺乏。例如原告徐惠民诉被告宁波市海曙区鄞江镇人民政府、宁波市海曙区人民政府政府信息公开一案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据”。在信息公开案件中,未在法定期限内答辩,亦未提供作出行政行为的相关证据及依据,属于未履行法定的举证责任,法院判决败诉。

2.对听证程序未予重视。程序违法案件在各地区反复出现,除了紧急状况等特殊原因外,行政机关应当保护行政相对人的合法权益,在追求效率的同时,不能忽视对程序的重视。例如原告金海波诉被告宁波市海曙区综合行政执法局、宁波市海曙区人民政府城建行政处罚及行政复议一案,海曙综合执法局责令原告自行拆除涉案违法建筑,对原告的权益有重大影响,但在作出该决定前未告知原告有要求举行听证的权利,系程序违法,最终判其败诉。

3. 行政处罚中,未考虑特殊事实。法律适用和事实查清是相关的,执法人员在适用法律进行处罚时,应当关注一些特殊前提条件,例如本案中被处罚人年龄超过六十岁,法律另有特殊规定,不能视为普通当事人进行处理。例如原告周四方诉被告宁波市公安局海曙分局南门派出所、宁波市海曙区人民政府治安管理行政处罚及治安管理行政复议一案,派出所在行政处罚时未考虑到原告为六十岁以上的老人,适用法律条文错误,因此败诉。

(二)非海曙区的行政诉讼案件

1.行政处罚中的办案超期现象。办案超期在部分行政机关的执法中较为突出,反映了基层执法的复杂情况。对于可能超期的案件,应当及时办理延期手续,对于不能按期结案的案件,应向当事人作出适当的解释说明。例如原告陈茶花诉被告慈溪市公安局治安行政处罚、被告宁波市公安局治安行政处罚行政复议一案,公安机关作出的行政处罚决定,办案期限超出法律规定,程序轻微违法,复议机关审查和法院在审理时均予以指出,确认违法。

2.强制执行中存在越权现象。在强拆类的案件中,缺乏法定职权的违法行为常见于各县市区的乡镇政府中,近年来由此引发的败诉也逐年增多,对此应当给予重视。例如原告慈溪市安尔泰塑料电器厂诉被告慈溪市国土资源局、慈溪市观海卫镇人民政府房屋拆迁行政强制一案,有权责令建设单位或者个人停止违法行为,发出《责令停止土地违法行为通知书》的是有权作出行政处罚的机关,即土地管理部门。被告观海卫镇政府并非土地管理部门,故其向原告作出《责令停止土地违法行为通知书》并实施强制拆除行为系超越职权。

3.强制执行中未保障程序性权利的问题。例如原告宁波甬通预拌砂浆有限公司诉被告宁波市鄞州区瞻岐镇人民政府乡政府其他行政行为一案,被告镇政府未保障相对人依法享有的权利及救济途径的情况下,即作出了涉案的责令停止建设行为,程序违法。原告高文祥诉被告慈溪市附海镇人民政府行政强制一案,未提交证据证明其享有对原告实施强制断电的法定职权,被告在强制措施实施过程中也未告知原告权利、救济途径,未听取原告的陈述和申辩,未制作现场笔录,被告的行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定,属于程序违法。

4.未及时变更登记事项导致败诉。例如原告毛信坤诉被告宁波市奉化区事业单位登记管理局其他行政管理行政登记一案,事业单位的登记事项需要变更的,应当向登记管理机关办理变更登记,被告作出变更登记的依据,即奉化教育局于2013年5月22日作出的奉教[2013]52号的关于核准同意周建军等同志任免的批复已被依法撤销,故相应的涉案行政登记行为也应予以撤销。

四、推进依法行政的建议

(一)严格依照法定权限履行职责,杜绝超越职权、滥用职权和怠于行使职权等行为。近年来,起诉行政机关不履行职责的案件增多。职权法定是依法行政的前提和基础,行政机关应当严格按照法律法规规定或授权的职权范围、行为方式及程序,依法行使职权。但是有的行政机关不注意权责边界,对其法定职责认识不清、把握不准,导致履职尽责失当。例如有的行政机关对当事人提出的履行法定职责或者信息公开要求,拖延履行或者迟迟不予答复,有的履行法定职责超过必要期限。

(二)与司法协作,利用移动微法院平台解决争端。移动微法院是近年来我市法院重点推进的工程,本院已在上万件案件中适用这一科技手段完成司法程序,是“最多跑一次改革”在司法领域的生动实践。“移动微法院”可以在立案、送达、庭前会议、证据交换、开庭、调解等多个环节使用,适应了互联网时代、信息化时代的变革和发展需求,也是当前法院开展司法工作的基本要求。行政机关及其应诉的工作人员应当在行政诉讼、行政强制等程序中配合法院,更多通过移动微法院参与诉讼程序,化解矛盾纠纷。

(三)重点推进出庭应诉和庭审陈述发言。行政机关负责人出庭应诉和发言,有利于行政机关提高自身依法行政的水平、有利于群众对行政机关依法行政的理解与支持、有利于行政案件矛盾纠纷的实质性化解,也是浙江省全省法院系统推动的重要工作。鼓励正职负责人多出庭应诉,推动副职负责人积极出庭应诉,坚决杜绝仅委托律师出庭应诉现象。在全年的行政机关负责人出庭应诉表现中,市场监管部门表现得较为突出和良好,分管负责人能做到出庭并大胆陈述意见。但目前我区多数行政机关负责人虽然出庭,但在发言环节普遍不理想,主要原因在于出庭的负责人对案情不够熟悉,对于执法中的问题存在回避,甚至有的负责人认为案件不属于自己分管的范围,对问题和责任进行推诿。我院认为,行政机关负责人出庭代表着行政机关的整体形象,应注重加强行政机关负责人行政应诉和庭审技巧培训,掌握行政诉讼相关知识,熟悉庭审规则和基本流程。建议每年组织行政机关负责人和行政执法人员前往法院参加庭审观摩、案例研讨等活动,增强行政机关负责人依法应诉能力。

(四)建立行政机关办案信息与人民法院行政案件信息的共享平台,打通行政执法、行政复议与行政诉讼的信息通道。行政复议是行政系统内部重要的监督机制,建议提高对行政复议作用的认识,促进复议制度纠错功能的发挥。对于违法或不当的行政行为,在行政复议时依法予以撤销、变更或确认违法,以预防和化解行政争议,不断提升政府公信力。

(五)运用法治思维和法治方式,维护稳定,依法治理经济。积极营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。对事关经济社会发展全局和人民群众切身利益的城建规划、征地拆迁等重大事项,建议完善公告、听证、风险评估、集体讨论决定等法定程序,广泛听取意见,充分沟通协商,从源头上预防和化解矛盾纠纷。

 

 

 

 

                 宁波市海曙区人民法院

                  2019年8月6日






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