宁波市海曙区人民法院

2020年度行政案件司法审查报告

2020年，区法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，在区委的领导、区人大及其常委会的监督和上级法院的指导下，在区政府、区政协和社会各界的关心支持下，忠实履行宪法和法律赋予的职责，全面加强行政审判工作，现将2020年度行政案件司法审查情况报告如下：

一、行政审判工作基本情况

（一）行政案件数量降幅明显

全年受理行政诉讼（含行政赔偿）案件174件，同比下降24.67%，其中海曙区行政机关涉诉105件，占行政诉讼案件总数60.3%。慈溪市行政机关涉诉33件，象山县行政机关涉诉16件，交叉管辖率为28.2%，同比上升0.9个百分点。市级机关涉诉20件。审结行政诉讼（含行政赔偿）案件222件，同比下降5.53%。

全年受理非诉审查案件126件，同比下降31.89%。审结非诉审查案件126件，其中裁定准予执行118件，撤回申请8件。结案中，裁定由行政机关组织实施的案件数为71件，裁执分离率为60.17%。

（二）案件分布领域相对集中

全年受理的行政诉讼（含行政赔偿）案件中，所涉行政管理领域主要为房屋拆迁管理（46件）、劳动和社会保障（24件）、城建行政管理（23件）、治安管理（23件）。所涉行政机关主要包括乡镇（街道）、房屋征收部门、住建部门、公安机关、人社部门等。涉诉领域多为与群众利益关联大、涉及面广、矛盾易发的领域，特别是房屋拆迁过程中的行政行为，易引发系列案件或群体性事件。

全年受理的非诉讼审查案件中，所涉领域主要为土地行政管理（67件）、工商行政管理（13件）、城管行政管理（11件）、环保行政管理（10件）领域，其中涉土地行政管理类案件67件，占所受理行政非诉案件总数的53%。

（三）行政机关败诉率变幅较小

全年判决行政机关败诉案件18件，其中海曙区行政机关败诉11件，其他地区行政机关及市级机关败诉7件，行政机关总体败诉率为8.22%，同比下降0.68个百分点，海曙区行政机关败诉率为8.02%，同比上升0.42个百分点，经行政复议的败诉案件1件。败诉案件所涉行政领域主要有房屋拆迁、违法建筑拆除、乡政府管理等，涉诉的行政机关主要为乡镇（街道）、房屋征收部门。

2020年行政机关败诉案件分布

二、行政案件审理工作中的特点

（一）出庭应诉情况总体较好

全年行政机关负责人出庭应诉率96.83%，其中海曙区行政机关负责人出庭应诉率首次达到100%。近几年，区法院积极采取措施，引导行政机关负责人出庭出声，参与争议化解，如在庭审中设置出庭负责人单独发言环节，在调解中主动询问行政机关负责人意见等。但在诉讼中，行政机关一把手出庭的案件仅占较低比例，且有部分行政机关负责人庭前未能充分了解行政行为作出的依据、适用的法律和程序，庭审中难以针对性发表意见，“出庭不出声”、“出声不出彩”现象依旧存在。

（二）行政争议调撤率显著提高

区法院已引入诉前调解模式化解行政争议。全年进驻区行政争议调解中心的法官团队共收案24件，调撤率100%。全年一审行政案件协调撤诉66件，协调撤诉率为30.14%，同比上升7.04个百分点。诉前调解过程中，邀请相关机关调解员共同参与调解工作，如与慈溪市行政机关确认调解员，涉及慈溪市行政机关的诉前调解案件均邀请调解员共同参与调解工作；邀请海曙区检察院检察官参与诉前调解，成功调解6起案件；适时向行政机关发送《败诉风险案件预警函》，有2起案件在行政机关改变具体行政行为后当事人撤回起诉，降低败诉风险。

（三）坚持疫情防控与行政审判“两手抓”

疫情期间，区法院做好诉讼引导工作，主动向行政案件当事人解释法院防控政策和要求，详细解答疑问，最大限度减少疫情防控对当事人诉讼权利的影响。积极推行线上办案、无纸化办案新模式，实现了疫情防控期间人员不聚集、庭审不断档。支持行政机关在卫生检疫、疫情防控中依法履行职责，由院领导带队走访涉疫风险较高的市场监督管理局、住建局、人社局等部门，调研各领域涉疫纠纷现状，构建定期联络会商机制，巩固诉源治理成效。辖区内未出现涉疫行政诉讼案件。

（四）行政与司法互动常态良性

2020年，区法院继续与行政机关深化良性互动，合力实现行政争议“双下降”，助推法治海曙建设。发布2019年度行政审判司法审查报告，提示行政机关关注纠纷易发领域及违法行政的典型表现，引起区各行政机关高度重视。建立健全信息沟通和共享平台，及时通报交流有关情况，如在涉区住建局安置小区项目的13件系列案件中，住建局事先与法院对接，共同开展纠纷化解工作，最终所有案件以判决1件、驳回12件结案，既确保了社会稳定，又维护了当事人合法权益；在宁波雄峰工贸有限公司诉海曙区旧村改造管理服务中心、海曙区段塘街道征收集体所有土地房屋拆迁办公室拆迁其他行政行为一案中，区法院及时与被诉机关对接，提高行政机关答辩质量和效率，仅用10天审结案件，为涉案地块拍卖扫除了障碍，确保区重点项目工程顺利推进。针对审判中发现的执法问题，适时发送司法建议，对行政机关规范行政执法行为提供指引，均获积极反馈。组建“微讲团”走进行政机关授课，本年度共计授课7次，授课对象超百余人。邀请行政机关参与旁听庭审，结合典型案件讲解相关法律的具体适用情形，切实提高执法人员法治意识、执法水平。

三、行政案件审理工作中发现的问题暨败诉案件原因分析

2020年，行政机关败诉案件较上年度减少3件，同比降低0.68个百分点，败诉率小幅下降。但因调撤率上升，部分调撤案件中行政行为可能存在瑕疵，整体情况有无向好发展尚难以判断。同时，一些领域或行政行为类型败诉案件相对集中，败诉原因雷同，例如有5起案件因行政机关执法程序问题导致败诉，有5起案件因行政机关未履行法定职责导致败诉。现将行政机关行政执法过程中的典型问题及败诉案件原因分析如下：

（一）违反法定程序或正当程序

依法行政不仅要求实体公正，而且要求程序公正，违反法定程序作出的行政行为即使结果正确也可能被法院判决撤销或确认违法。

1.未听取相对人陈述、申辩，损害当事人程序参与权。例如原告林展斌诉海曙区人民政府望春街道办事处行政强制一案，望春街道办事处在强制拆除建筑物过程中，在无行政强制执行决定，未认真听取行政相对人陈述和申辩，未告知行政相对人依法享有的救济权利的情况下实施强制拆除行为，被确认违法。原告李召宝、宁波市海曙区明州农产品加工中心站诉宁波市自然资源和规划局土地行政确认一案及原告刘书江诉海曙区综合行政执法局、海曙区人民政府其他行政行为及行政复议一案，宁波市自然资源和规划局、海曙区综合行政执法局未对行政相对人进行调查询问，未听取相对人意见，径行作出行政行为，排除相对人程序参与权利，该行政行为被判决撤销。

2.未通知或公告，损害当事人知情权。例如原告慈溪市安尔泰塑料电器厂诉慈溪市观海卫镇人民政府其他行政行为一案，观海卫镇人民政府在组织实施强制拆除前未公告或通知原告合理的搬迁时间，强制拆除行为被确认违法。原告韩荷琴诉海曙区人民政府月湖街道办事处其他行政行为一案，月湖街道办事处在未通知原告或征得原告同意情况下强制搬迁原告财物，该行政行为被确认违法。

（二）不履行法定职责

不履行法定职责导致败诉，主要根据行政机关是否负有履行义务，是否收到履行职责请求、是否具有客观上不能履行的正当事由、是否实际履行义务来判断。

1.未依约履行行政协议。例如原告胡慧娟诉海曙区旧村改造管理服务中心行政协议一案，海曙区旧村改造管理服务中心与原告签订拆迁安置协议后未依约办理交房及过户手续，被判令继续履行行政协议。原告宁波五洲星集团有限公司诉海曙区人民政府石碶街道办事处行政协议一案，石碶街道办事处未依约履行拆迁安置补偿协议，逾期支付补偿款，被判令支付补偿款及逾期付款违约金。

2.对政府信息公开申请不予答复。例如原告杨江军、傅军辉诉海曙区高桥镇人民政府不履行政府信息公开法定职责一案，高桥镇人民政府收到原告的政府信息公开申请后，在延长期限到期后仍未作出信息公开答复，被判决限期履行政府信息公开法定职责。原告包永远、张剑庆诉海曙区高桥镇人民政府其他政府信息公开一案，高桥镇人民政府在其委托管理报刊、邮件收发的大厦物业收到原告政府信息公开申请的邮件后，未对该申请作出答复，被判令限期作出答复。

3.行政行为被确认违法后拒绝赔偿。例如原告杨良华、杨东民等诉海曙区集士港镇人民政府房屋拆迁管理行政赔偿一案，集士港镇人民政府在强制拆除行为被生效裁判文书确认违法后拒绝赔偿当事人因此造成的损失，被判决履行赔偿义务。

（三）认定事实不清，适用法律错误

行政机关在作出行政行为前未经调查核实，导致行政行为事实依据不足，对法律条文的理解不够正确，导致错误适用法律。

1.行政机关对关键事实错误推定，导致作出的行政决定缺乏事实基础。例如原告傅军辉诉海曙区高桥镇人民政府其他政府信息公开一案，原告要求公开征收补偿中相关土地性质转为商业用地的补办手续凭证及向审计部门备案的材料。高桥镇人民政府在未核实相关用地性质变更材料是否向审计部门备案的情况下，直接认定原告申请的该项信息属于过程性信息并作出不予公开的决定，被判决撤销重做。原告李季芬诉鄞州区房屋拆迁服务中心、海曙区旧村改造管理服务中心房屋拆迁管理行政补偿一案，鄞州区房屋拆迁服务中心对产权不明晰的房屋权属未经调查和确认，仅与部分权利人签订房屋拆迁补偿安置协议，该协议被判决撤销。

2.行政机关对事实定性错误，适用法律未准确结合事实情节。例如原告诸如者诉慈溪市人力资源和社会保障局工伤行政确认一案，慈溪市人力资源和社会保障局对劳动者在工作场所、工作时间受伤的事实认定不清，作出不予认定工伤的行政决定错误。原告王明良、李召宝、周桂秋诉宁波市生态环境局环保政府信息公开一案，宁波市生态环境局对申请人提出的多项政府信息公开申请未能依据《政府信息公开条例》相关规定区分具体情形分别作出答复，被确认答复违法。

（四）违反法定职权

违反法定职权包括超越职权、滥用职权等情形，多发生于行政强制、行政处罚等减损当事人利益、施加当事人负担的情形。例如原告高文祥诉慈溪市附海镇人民政府行政强制一案，附海镇人民政府未能证明其具有实施参与清点、处置原告物品职权的依据，参与清点、处置了原告养殖的生猪及其他生活物品等财物，该处置财物行为被确认违法。原告王亚芹诉慈溪市庵东镇人民政府拆迁行政强制一案，庵东镇人民政府未举证证明其具有强制清理地上附着物的职权，对原告的青苗及其他附着物实施强制清理的行为被确认违法。原告余晓刚诉象山县石浦镇人民政府行政强制拆除一案，石浦镇人民政府无强制拆迁的法定职权，亦无证据证明原告自愿移交房屋并同意拆除，其强制拆除原告房屋的行为被确认违法。

四、推进依法行政的建议

（一）提高依法行政水平，提升城市核心竞争力

法治政府建设是习近平法治思想的重要内容之一，而依法行政是法治政府建设的基石，是城市核心竞争力和治理能力现代化的重要体现。提高依法行政水平，一是推进行政执法规范化建设，贯彻法无授权不可为、法定职责必须为的原则，全面梳理涉本机关执法依据、执法流程，统一执法标准，探索构建类型化违法行为的查处规程和指引。二是践行依法、审慎、善意的行政执法理念，全面高效回应当事人合理请求，确保执法目的、执法方式和执法效率的有机统一。三是加强证据意识，充分理解调查取证和事实认定是行政行为合法以及发挥行政执法教育引导作用的关键，确立“先取证后决定”的执法原则，对照证据真实性、合法性、关联性要求，强化留痕工作，做到有据可查。四是重视分析研判，尤其对土地征收、违建拆除、劳动与社会保障等可能涉及群体性、类型化的重大敏感事件，提前做好应对方案，及时纾解，避免矛盾激化。

（二）强化基层治理，推进乡镇政府服务能力建设

加强基层法治建设是推进全面依法治国、建设社会主义法治国家的应有之义，基层法治环境直接影响着法治政府乃至法治国家的建设进程。基层执法涉及人民群众切身利益，从本年度行政审判情况看，发生在基层的行政案件不在少数，而涉乡镇政府的败诉案件11件，占比高达61.1%。因此，关注和规范基层执法，强化基层治理，提升乡镇政府服务能力尤显重要。一是以法治思维指导实践，确保基层行政权力规范透明运行。二是提高基层行政执法人员的法律素养和业务能力，打造一支数量适配、结构合理、素质优良的专业执法队伍。三是区政府及相关职能部门需注重加强对乡镇政府行政管理和执法工作的指导和监督。区法院也将重点关注乡镇政府在行政执法活动中存在的问题，对一些普遍性问题进行总结分析，及时发送司法建议，提供法律指导，力争将矛盾纠纷化解在基层。

（三）健全多元解纷机制，力促行政争议实质性化解

充分发挥区矛调中心的统筹协调优势，加强信访、复议和诉讼的联动衔接，将政府的组织资源优势和法院的法律判断优势结合，巩固和发展行政争议诉前协调机制。将检察官、行政机关负责人参与行政调解的工作模式制度化、规范化、常态化，确保“定分止争”关口前移。完善征收、拆迁等涉民生领域纠纷解决的综合调处平台，切实发挥行政复议和诉前调解等机制的解纷功能，以高效率、低成本的方式化解矛盾，提升人民群众的获得感和满意度。

（四）提升复议质效，实现行政机关自我纠错、防错

2020年度案件中，经行政复议案件败诉的仅有1件，为原告刘书江诉海曙区综合行政执法局、海曙区人民政府其他行政行为及行政复议一案，可见行政复议是预防和化解行政争议的重要渠道。提升行政复议工作质效，一是强化服务，畅通行政复议受理渠道，在重要节点宣传行政复议法律法规，提高行政复议的社会知晓率。二是强化规范，严把复议案件受理、审核、调查、决定、送达五个关卡，强化听证、专家参与等制度，加强复议文书释法说理，提升行政复议公信力。三是强化纠错，对复议案件中发现的行政机关依法行政存在的问题，及时发送意见书，督促其及时整改，并对复议纠错情况开展后续跟踪评估。

（五）深化府院良性互动，凝聚法治政府建设强大合力

深入推进行政、司法通力协作，共同致力于社会治理能力建设。一是充分利用互动平台，通过府院联席会议、专项座谈会等形式共同破解行政执法与司法实践中遇到的新情况新问题。二是落实袁家军书记在全省数字化改革大会的讲话精神，在智慧政府、智慧法院的数字化改革进程中，有效统筹行政、司法资源，充分分析、利用乡镇街道“四个平台”、行政机关执法平台及法院审判平台的各项数据，通过数字赋能，不断提高服务群众的能力和水平，共同预防和化解行政争议。三是提升行政机关负责人出庭应诉能力，探索建立行政机关一把手出庭应诉机制，区法院将继续增加庭审观摩、开放日、案例研讨会等活动频次，对审判实践中行政机关负责人常见的问题进行针对性提示，充分发挥好行政机关负责人作为“关键少数”的表率作用，积极妥善化解行政争议。

（六）探索建立过错责任追究与容错免责机制

建议探索建立行政机关内部追责、容错机制，将发挥追责制度的惩戒、规范作用与鼓励行政机关工作人员探索创新并重。一是加强追责力度，明确追责案件范围、责任承担方式及具体追责程序。二是科学界定容错免责情形，结合动机态度、程序方法、客观条件等因素对行政机关工作人员的行为进行综合分析。

                   宁波市海曙区人民法院

                           2021年4月25日